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经济参考报:混合所有制改革仍是国有企业改革的重点

来源:国资委网站    作者:     时间:2017-03-07
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国有企业改革一直贯穿中国改革开放的全过程,当然,国有企业的改革进程是由易到难、由简单到复杂、由单一到混合。为了保证国有企业改革的顺利推进,国有企业改革在改革开放以来的不同时段都各有侧重点。当下国有企业在推进混合所有制改革上,一定程度上受到中国经济中长期下行与国有企业财务指标持续恶化的拖累,但是,国有企业改革仍然不能偏离方向,仍然要把混合所有制改革当作重点。为了能够持续深入地推进混合所有制改革,在国有企业改革的具体操作上仍要精心权衡两个混合所有制改革的先后顺序、认真选择混合所有制改革的层级、力求混合所有制改革能够与债转股操作及去产能去库存去杠杆同步推进。

混合所有制经济改革要优先于混合所有制企业改革

混合所有制改革包括了发展混合所有制经济的改革与发展混合所有制企业的改革。发展混合所有制经济改革集中体现为国有企业所在领域如何向外资民资开放,发展混合所有制企业改革集中体现为国有企业自身如何引入非公资本。两个改革都涉及国有企业,发展混合所有制经济的改革涉及如何打破国有企业的垄断经营,发展混合所有制企业的改革涉及如何实现国有企业的产权多元化。从目前混合所有制改革的推进看来,各级政府及国有资产管理部门大多把精力放在发展混合所有制企业改革上,但是,成效甚微。在某种意义上,发展混合所有制企业改革的徘徊不前是由于发展混合所有制经济改革得不到有效推进,发展混合所有制经济改革掣肘了发展混合所有制企业改革。因此,在混合所有制改革持续深入推进中,应高度重视发展混合所有制经济的改革,以发展混合所有制经济改革拓展发展混合所有制企业改革的空间,从而倒逼国有企业主动实施发展混合所有制企业改革。

在混合所有制改革的顶层设计上,主张发展混合所有制经济改革与发展混合所有制企业改革的协调推进。但是在改革的实际推进过程中,仍有孰重孰轻的问题。发展混合所有制经济改革更难且阻力大,因此更重要。其重要性表现有二:一是发展混合所有制经济改革可以打开发展混合所有制企业改革的空间,二是发展混合所有制经济改革可以倒逼国有企业全力推进发展混合所有制企业的改革。就当下发展混合所有制企业改革进展迟缓的现状看,国有企业所在领域向外资民资开放的发展混合所有制经济改革“被搁置”,国有企业仍可继续垄断经营或控制所在领域的经营,国有企业没有发展混合所有制企业改革的动力。可以说,在当下依赖国有企业自觉自动搞发展混合所有制企业的改革很不现实。如果发展混合所有制经济改革能够大力推进,国有企业的垄断经营或控制所在领域经营的现状就会打破,从而可以倒逼国有企业主动进行发展混合所有制企业的改革。除此以外,加大发展混合所有制经济改革的力度,可以拓展非公资本的投资空间。在当下中国经济下行中,发展混合所有制经济改革比发展混合所有制企业改革更有利于吸引非公资本。

国企管理改革及公司治理改革不可等同于混合所有制改革

改革开放以来国有企业改革推进主要是推进管理改革,国有企业产权制度改革长期滞后。从政策内涵看,混合所有制改革是国有企业产权制度改革。无论是从改革的深入看,还是从经济学范畴看,管理改革不能等同于产权制度改革。但是,当下混合所有制改革似乎正在成为一个“筐”,国有企业所有的改革都往“筐”里装,导致把国企管理改革及公司治理改革等与混合所有制改革相等同。这不仅会阻碍混合所有制改革的推进,而且会使某些既得利益集团的特殊利益“通过改革而把利益政策化”。因此,要坚决反对以国企改革及公司治理改革等替代混合所有制改革。要清醒地认识到,混合所有制改革既可以为国企管理改革及公司治理改革等创造条件,又可以使国有企业的管理改革及公司治理改革等更加到位。

把国有企业管理改革及公司治理改革等与混合所有制改革相等同,把国有企业所有改革都往混合所有制改革的“筐”里装,偏离了中共中央十八届三中全会深化国有企业改革的方向。无论当下国有企业管理改革及公司治理改革等如何推进,都不能替代混合所有制改革。混合所有制改革既是未来一段时间国有企业改革的方向,也是当下国有企业改革的重点,必须要加大混合所有制改革的力度。在国有企业管理改革及公司治理改革等与混合所有制改革的关系上,必须分清主次,只要混合所有制改革能够推进并实现突破,国有企业管理改革及公司治理改革等就可能从形式转到内涵。可以说,混合所有制改革可以为国有企业管理改革及公司治理改革等创造条件。

国企员工持股要纳入到混合所有制企业改革中

在某些国有企业把国有企业管理改革及公司治理改革等与混合所有制改革相等同、以国有企业管理改革及公司治理改革等替代混合所有制改革的同时,某些国有企业以员工持股等同混合所有制改革。

把国有企业员工持股纳入到发展混合所有制企业改革中,是政策导向,也是政策规定。但是,这并不意味着国有企业引入非公有资本推进发展混合所有制企业改革就一定要搞员工持股。混合所有制改革,不单纯是国有企业引入非公资本,本质是通过混合所有制改革实行不同所有制性质的资本平等,打造公平竞争的环境,构建公平竞争的市场秩序。资本平等,既体现在非公资本可以进入国有企业经营的领域,也体现在非公资本可以入股国有企业与国有资本混合融合,更体现在非公资本入股国有企业后享有平等的表决权。在国有企业混合所有制改革中是否搞或能否搞员工持股问题上,非公资本与国有资本具有平等的表决权。可以说,国有企业发展混合所有制企业改革中,在推行员工持股问题上是否允许引入的非公资本行使平等表决权,既体现了混合所有制改革要依法推进,也体现了混合所有制改革可以推动更彻底的公司治理改革。

国企混合所有制改革的重点

是母公司而不是子孙公司

与上轮中小型国有企业推进股份制改革相比较,此轮混合所有制改革的重点是特大型大型国有企业。当下混合所有制改革的推进进程及成效评价,主要是看特大型大型国有企业的改革。因此,绝大多数特大型大型国有企业应重点推进母公司层面的混合所有制改革。就特大型大型国有企业的混合所有制改革而言,如果不是从母公司层面推进,仅仅是选择在子孙公司层级搞“混改”,不仅难以形成混合所有制改革效应,而且会使母公司层面机制与子孙公司层级混合所有制改革后的机制相互“掣肘”。上个世纪90年代为支持国有企业的融资而实行“剥离上市”,非上市国有企业母体与作为子孙公司的上市公司之间的相互“掣肘”,导致上市公司的机制、经营及管理等不断蜕化甚至又再次“国有化”,不仅扰乱了资本市场,而且为这种国有企业的“剥离上市”模式支付了巨额的经济成本。如果此轮的特大型大型国有企业不是重点在母公司层面推进混合所有制改革,当年国有企业“剥离上市”模式的悲剧会重演。

混合所有制改革要与债转股的操作相互协调

特大型大型国有企业是高负债率,且以从国有商业银行取得贷款为主。高杠杆率高财务费用,也是特大型大型国有企业混合所有制改革难以在母公司层面推进的原因之一。因此,特大型大型国有企业适时实施债转股的操作,可以为其混合所有制改革顺利推进创造支持条件。如果能把国有企业混合所有制改革与国有企业债转股操作结合起来,实现两者的协调,可以更有效地推进混合所有制改革。在发展混合所有制改革与债转股操作如何协调上,既要允许特大型大型国有企业在改革步骤上自主选择,也要允许非公资本自主选择进入的方式。

特大型大型国有企业在母公司层面推进混合所有制改革的方案设计,可以是先进行债转股操作后搞引进非公资本的发展混合所有制企业改革,也可以是实行发展混合所有制企业改革与债转股操作的同步推进。相比较而言,后者比前者难度大。如果混合所有制改革与债转股操作同步推进,不仅要得到特大型大型国有企业主管部门的同意,还要就混合所有制改革方案与债转股的债权银行进行交流协商,一般而言,债转股的债权银行是支持特大型大型国有企业推进混合所有制改革的,但是,债转股的债权银行在债转股操作中有可能会增加更多约束条件、在股份定价上会加大讨价还价的力度。可以说,这更符合市场化原则。在推进混合所有制改革上,特大型大型国有企业无论是选择同步的方式,还是选择分步的方式,政府都应给予支持;除此以外,无论是同步的债转股操作,还是分步的债转股操作,政府都不应干涉特大型大型国有企业与债转股的债权银行之间讨价还价。中央政府出台了混合所有制改革的政策,中央政府也出台了债转股操作的政策,政府放手让特大型大型国有企业、债转股的债权银行在政策框架内进行改革的协商甚至讨价还价,更有利于混合所有制改革与债转股操作的协调。

混合所有制改革要与去产能去库存去杠杆同步推进

特大型大型国有企业是此轮混合所有制改革的对象,又是当下高产能高库存高杠杆的载体。在某种意义上,如果不把特大型大型国有企业作为重点,去产能去库存去杠杆就难以见到成效。因此,混合所有制改革必须与去产能去库存去杠杆同步推进。

当下特大型大型国有企业的超产能超库存都对应着就业、折旧、债务等,用行政方式逼使特大型大型国有企业去产能去库存无法解决其深层次的就业、折旧、债务等问题。着眼于去产能去库存政策效应经济效应社会效应的联动,特大型大型国有企业的去产能去库存要与混合所有制改革相结合,要引导特大型大型国有企业花精力寻找能给予其转型升级支持的非公资本,通过非公资本进入而推进混合所有制改革,从而实现市场化去产能去库存。因此,特大型大型国有企业要适当降低引入非公资本的门槛,在资产定价上不追求过高溢价。混合所有制改革与去产能去库存去杠杆的同步,要求特大型大型国有企业引入非公资本要坚持市场定价原则。

非公资本参与国企混合所有制改革,可以收购存量国有资产,也可以增量资本入股。从去杠杆的角度看,以非公资本的增量入股方式推进混合所有制改革,更有利于特大型大型实体国有企业去杠杆。当然,也要看到,大多数非公资本对参与特大型大型实体国有企业混合所有制改革的意愿不强,需要政策上给予一定倾斜。特大型大型实体国有企业通过混合所有制改革去杠杆,不仅可以使去产能去库存去杠杆政策能得到有效落实,而且可以支持实体经济提升竞争力。

本文摘自:《经济参考报》

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