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多方式补助支持 收费公路PPP获政策升级

来源:中国经济时报   时间:2017-12-06 08:00:00

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备受各界关注的PPP收费公路建设项目屡遭夭折的现象或将迎来改变契机。交通运输部办公厅日前印发并施行《收费公路政府和社会资本合作操作指南》(简称《操作指南》)。值得说明的是,《操作指南》在《收费公路政府和社会资本合作操作指南(试行)》的基础上作了修订完善,明确了新建、改扩建收费公路PPP项目的识别和准备、社会资本方选择、执行和移交等方面内容,进一步规范PPP项目操作流程。

根据《操作指南》,政府可以采取建设期投资补助、资本金注入、运营补贴、贷款贴息等一种或多种方式,对收费公路PPP项目给予支持。这意味着,一直以来困扰社会资本进入收费公路项目中最大的困扰——建设投资成本日益巨大造成经营和收益之间收支缺口增大的现象将得以缓解。接受中国经济时报记者采访的专家认为,诸如公路等基础设施项目建设引入社会资本首先需要消除社会资本的投资顾虑,即尽可能地确保其对投资收益保有信心,这也是政府层面与社会资本合作能够把控的重要因素。

多方式支持坚定投资信心

PPP模式,近年来作为政府鼓励、市场期待的高频词汇而高度吸睛。无论是国家层面出台的鼓励推动PPP模式应用的意见、政策,还是地方在某一具体项目上引入PPP模式,无不引来高度关注。分析其原因,正是因为PPP模式契合了当下国家积极促成“让市场在资源配置中起决定性作用”的核心理念落地的期许。

具体到收费公路建设而言,不同于此前多采用的BT(建设—移交)、BOT(建设—运营—移交)在权责利方面划分、界定混乱,PPP模式在全项目周期均能够清晰界定各方权责,且在项目前期投入上,激发社会资本投资活力的同时,也极大减少了政府投入的压力,因此,PPP收费公路模式理应被视为未来主导我国收费公路建设的模式之一。

然而,毕竟PPP属于新鲜事物,相关政策仍待具体细化,且PPP收费公路从立项到获得土地手续,再到政府采购以及正式开工,需要一个比较长的周期,这些都有可能成为阻碍PPP收费公路建设提速的重要原因。事实上,早在国家审计署向全国人民代表大会常务委员会报告2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时就曾指出,关于国家重大政策措施落实跟踪的审计结果显示,抽查20个省的149个政府和社会资本合作收费公路项目中,有91个(占61%)流标或终止。

外界对此也早已形成较为一致的观点认为,运营能力、收入回报率、地方财政能力等都可能会成为PPP收费公路流标的原因。因此,综合来看,左右收费公路是否流标的因素,主要仍在于政府的风险分配,就是要让社会资本对投资回报存在合理预期。

而在具体操作上,可为手段显然更多应放在评议建设投资的巨大成本之上。根据《操作指南》,政府可以采取建设期投资补助、资本金注入、运营补贴、贷款贴息等一种或多种方式,对收费公路PPP项目给予支持。其中,建设期投资补助、运营补贴和贷款贴息等作为可行性缺口补助,不作为项目资本金;政府采用资本金注入方式支持的PPP项目,应明确政府出资人代表。

可见,除资本金注入之外,《操作指南》还放开了更多支持补助方式,以确保PPP项目成型。而为确保补助及时到位,《操作指南》还区分了补助和资金注入的批准方式,其间也尽显市场化配置资源和效率提升的理念。根据《操作指南》,政府采用建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息方式参与的收费公路PPP项目,按照核准制管理;政府采用资本金注入,或既有资本金注入又有建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息一种或几种方式参与的收费公路PPP项目,按照审批制管理。

科学评估确保投资回报

实际上,在收费公路领域鼓励推广PPP模式的政策方向早在2015年就被明确。2015年5月,财政部、交通运输部就联合发布《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》,决定在收费公路领域鼓励PPP模式,其目的旨在提高收费公路建管养运效率,促进公路可持续发展。而想要兑现这一初衷,除前述明确必要的支持措施以外,前期对社会资本的精准选择以及后期的评估均是确保投资收益和回报的充分必要条件。

《操作指南》明确,项目实施机构可通过公开招标、竞争性谈判等竞争方式择优选择社会资本方,社会资本方招标的评标办法可以采用综合评估法或者法律、行政法规允许的其他评标办法。采用综合评估法的,应当在招标文件中载明对竞价因素、管理经验、专业能力、投资能力、融资实力以及信用状况等内容的评分权重和方法,根据综合得分由高到低推荐中标候选人。采用公开招标方式的,项目实施机构应当在省级交通运输主管部门政府网站或者其他政府网站上公示前三名中标候选社会资本方名单及排名。

而在最受关注的回报方面,《操作指南》明确,绩效评价结果将作为回报依据。《操作指南》明确,交通运输主管部门或项目实施机构将定期对项目运营服务进行绩效评价,评价结果作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据;每3至5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性,及时评估已发现问题的风险,制定应对措施。

根据《操作指南》,在合同期满后,社会资本方或项目公司应当以良好的运营和养护状态将合同约定的项目及其附属设施、相关资料等无偿移交给政府有关部门或项目实施机构。项目移交应设置过渡期,组建项目移交委员会,研究制定项目移交方案,做好过渡期的相关工作。

http://finance.jrj.com.cn/2017/12/05093023741016.shtml



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